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Revista Estudos Avançados
Estud. av. vol.14 no.40 São Paulo Set/Dec 2000
Integração externa, sinônimo de
desintegração interna?
Rubens Ricupero
QUAL É A MÃE de todos os "dilemas e desafios" enfrentados pelo
Brasil no limiar do terceiro milênio, a causa primeira, determinante
senão da totalidade dos nossos problemas, ao menos de boa parte
deles? Provavelmente seria perda de tempo tentar responder a essa
pergunta, mas não há dúvida de que a questão da integração externa,
da inserção na economia globalizada, é forte candidata ao título.
Em termos de problema econômico imediato, nenhum é mais grave do que
o déficit comercial e em contas correntes, o estrangulamento do
setor externo, perto do qual perderam muito da agudeza desafios
anteriores como o controle da inflação, o ajuste fiscal, a reforma
cambial, mais ou menos encaminhados.
Em termos históricos, desde Caio Prado Júnior passando por Fernando
Novais, aprendemos que foi o "sentido da colonização", isto é, a
natureza de colônia de exploração destinada a fornecer produtos
tropicais aos mercados de fora que, mais do que outro fator
qualquer, fez de nós o que somos hoje.
Seria exagero pretender que, da maneira pela qual se resolva a
questão da inserção internacional vai depender a solução de alguns
outros impasses? Que ela é uma espécie de "condição de
possibilidade" para o encaminhamento desses outros?
Formulei a questão no título em termos de dilema: será que a
integração com o mundo significa necessariamente para o país a
desintegração consigo mesmo? De que vale ganhar o mundo inteiro se
perdermos a alma?
O dilema não é de forma alguma fantasista pois nossa história não é
outra coisa do que o processo pelo qual a inserção na economia-mundo
acarretou, no território brasileiro, a formação de sociedade pouco
integrada. É possível evitar a repetição do padrão do passado num
momento de globalização intrusiva, em que parece haver ainda menos
alternativa para a integração externa do que a que existiu na maior
parte de nossa história?
Pois, ao contrário do Japão e da China, que lograram viver em
relativo isolamento até 200 anos atrás, o que caracteriza a
experiência histórica do Brasil, dos Estados Unidos, da Argentina ou
da Austrália é que a própria existência desses países é de natureza
derivada. Chineses e japoneses constituíam nações definidas muito
antes de se verem obrigados a insertar-se na economia dominada pelos
europeus. Ao passo que para os países novos, nem se coloca a questão
de inserir-se ou não no contexto exterior envolvente, uma vez que
não passam do produto da expansão do sistema político-econômico,
religioso-cultural, da Europa a partir do século XV. Nessa evolução,
foi predominante o peso do incipiente capitalismo mercantilista, que
se fez sentir até em aspectos inesperados. As terras achadas pelos
portugueses acabarão batizadas não pelo critério
ideológico-religioso (Vera ou Santa Cruz), mas tomarão emprestado o
nome de mercadoria do capitalismo da época; excetuado o caso
duvidoso da Argentina, o Brasil será talvez o único exemplo de país
com nome de mercadoria…
O princípio orgânico que definiu as estruturas econômica e social
das colônias foi o tipo de inserção na economia mundial, a
existência de mercado com forte demanda para produtos, como o
açúcar, aptos a serem produzidos pelo sistema de plantation, a
combinação de escravidão com latifúndio. É por isso que essa
modalidade de organização vai implantar-se mais ou menos do mesmo
modo não só no Brasil mas nas Antilhas espanholas, francesas,
inglesas, holandesas, no Sul dos futuros Estados Unidos, adotada
igualmente por colonizadores que diferiam em quase tudo o mais.
A simbiose "mercado externo-escravidão com latifúndio" pode ser
melhor captada pelo seu oposto, como em negativo ou espelho, nos
Estados Unidos. No Norte, a escravidão chegou a existir mas não
vingou por faltar-lhe o oxigênio de que se alimenta: as mercadorias
apropriadas ao sistema de plantação e demanda internacional
garantida (como o algodão do Sul). Não dispondo de adequadas
condições de solo e clima para isso, a Nova Inglaterra e as chamadas
Colônias do Meio tiveram de desenvolver-se na base da pequena
agricultura, do artesanato e da indústria, buscando impulso dinâmico
sobretudo na intermediação comercial mediante o esquema triangular
"Norte e Leste americanos - Antilhas-Inglaterra". Por conseguinte,
não tanto a escolha como a necessidade plasmou dois tipos diversos
de colonização e o que a princípio parecia menos atrativo foi o que,
a largo prazo, demonstrou potencial mais sólido de desenvolvimento.
É interessante notar, como dizem Morison & Commager no clássico The
Growth of the American Republic, que em "1698, sete-oitavos do
comércio americano da Inglaterra eram feitos com as Antilhas,
Virgínia, Maryland e as Carolinas; a Nova Inglaterra e as Colônias
do Meio, inclusive a Terra Nova e a Baía de Hudson, representavam
apenas um oitavo. Com o passar do tempo e à medida que as Colônias
do Norte adquiriram riqueza por meio do comércio com as Antilhas
(ênfase minha), esse quadro desigual foi modificado. Por volta de
1747, metade das exportações coloniais da Inglaterra se destinavam
às colônias ao norte de Maryland; e em 1767, eram dois terços"
(op.cit., v. I: 69). Como se vê, bem antes da Revolução Industrial
inglesa, o tipo de colonização chamado de povoamento, por falta de
denominação melhor, já havia revelado sua capacidade de promover
desenvolvimento qualitativamente superior ao produzido pelas
colônias de exploração, apesar do fausto superficial de algumas
dessas últimas.
Ninguém, creio, disputa esses fatos. A conclusão é que o gênero de
inserção que nos plasmou - e permitiu a perpetuação, muito além da
Independência, do padrão colonial "escravidão mais latifúndio" - de
um lado integrava o Brasil ao mundo externo, enquanto, do outro, o
"desintegrava" internamente, ao dividir a sociedade em senhores e
escravos e ao concentrar em poucas mãos a terra, o outro grande
fator de produção. Exportando a quase totalidade do açúcar e café
que produzia, o Brasil, longe de estar à margem do intercâmbio de
mercadorias, encontrava-se nele perfeitamente inserido. Se o país
sofreu de alguma coisa, foi de excesso, não de falta de integração
ao sistema econômico. Excesso de integração de má qualidade, que
dificultou em vez de facilitar sua integração e coesão internas.
Convém reter este ponto: ao contrário do que se afirma de maneira
superficial, não é qualquer integração que constitui objetivo
desejável mas a integração externa que reforça e desenvolve as
articulações internas.
O dilema atual
A existência de alternativas diversas de inserção, umas mais
desejáveis que outras, pressupõe alguma margem de escolha entre
elas, ainda que mais ou menos condicionada ou limitada por fatores
vários. Foi essa margem que o Brasil aproveitou com êxito entre 1930
e 1980, promovendo a industrialização e a articulação de um mercado
nacional no contexto do tipo de integração internacional de que
então desfrutava, com forte dependência do café e das vantagens ou
desvantagens acarretadas por essa situação. Esgotado esse caminho
tanto por razões internas como pelas ligadas à intensificação da
globalização, a questão que se impõe agora é indagar se as
limitações derivadas desta última eliminam a possibilidade de opção
e ditam um modelo único de inserção que pode agravar nossos já
agudos problemas de desigualdade.
Ninguém definiu melhor o dilema que Celso Furtado, em A Construção
Interrompida, há 10 anos atrás: "A partir do momento em que o motor
do crescimento deixa de ser a formação do mercado interno para ser a
integração com a economia internacional, os efeitos de sinergia
gerados pela interdependência das distintas regiões do país
desaparecem, enfraquecendo consideravelmente os vínculos de
solidariedade entre elas (…) o esvaziamento dos sistemas decisórios
nacionais será de conseqüências imprevisíveis para a ordenação
política de vastas áreas do mundo (…) a predominância da lógica das
empresas transnacionais na ordenação das atividades econômicas
conduzirá quase necessariamente a tensões inter-regionais (…) tudo
apontando para a inviabilização do país como projeto nacional".
Nessa descrição, os pólos alternativos das antinomias estão bem
contrastados. Em termos do impulso dinâmico para o crescimento, a
escolha seria entre a "formação do mercado interno" ou a "integração
com a economia internacional". No que se refere à busca de sinergia
ou de ganhos resultantes do aumento da interdependência, deve-se
privilegiar as regiões dentro de um espaço nacional ou entre cada
uma delas e áreas estrangeiras? Em relação ao comando, indagar se
deve ficar com os "sistemas decisórios nacionais" ou com a "lógica
das empresas transnacionais".
A preocupação com a nitidez das distinções pode ser enganadora e
criar a impressão de que se está sempre diante de situações do tipo
"ou uma ou outra" quando, no mais das vezes, seria talvez possível
conciliar os dois elementos em proporções variáveis. Salvo em
matéria do poder decisório, que não deveria escorregar das mãos do
Estado como condição para fazer prevalecer o interesse coletivo
sobre o dos acionistas das empresas.
Se assim é em tese, como seria na prática, no mundo de nossos dias?
De que espaço se dispõe ainda para a autonomia dos "sistemas
decisórios nacionais"?
Faz sentido falar em "projeto nacional"? E, caso esse projeto tenha
necessariamente de passar pela integração ao sistema mundial,
existiria margem de escolha quanto às modalidades, ao ritmo e à
seqüência da inserção ou temos de aceitar uma fórmula única,
resultante do "pensamento único"?
A variedade das respostas
Não há muito que se possa acrescentar aos argumentos teóricos
bastante conhecidos sobre os limites e condicionamentos impostos
pela globalização e o grau de autonomia que apesar disso sobrevive.
Uma abordagem empírica seria possivelmente mais interessante. Ela
mostraria, do ponto de vista histórico, que em situações até certo
ponto comparáveis no passado, os caminhos foram quase tão numerosos
como os países que os percorreram. A propagação da Revolução
Industrial além da Inglaterra, primeiro na Europa Ocidental e nos
Estados Unidos, em seguida no Japão, recentemente na Coréia e nos
neo-industrializados da Ásia, não replicou o modelo britânico e
quase nunca repetiu fórmulas idênticas.
O mesmo pode ser dito da variedade de maneiras pelas quais os países
se esforçam hoje para responder ao desafio da inserção na economia
globalizada. A realidade da qual se deve partir é que existem no
mundo cerca de 200 Estados, isto é, centros de decisão com maior ou
menor poder e autonomia, 150 dos quais criados no século XX. Não
obstante, como sublinha Hobsbawm, três quartos da população da Terra
vivem em 25 Estados de 50 milhões de habitantes ou mais cada.
Desse total, um número muito menor se qualificaria para a categoria
que George Kennan denominou de "países-monstros", os que aliam um
território continental a uma população gigantesca, próxima de 200
milhões ou além dessa cifra. Não basta preencher um dos requisitos,
só território, como o Canadá e a Austrália ou apenas população, como
o Japão. Ambos são necessários porque a designação de "monstros" não
é meramente uma metáfora mas se refere ao extremo grau de
heterogeneidade e complexidade decorrentes não só da soma aritmética
mas da interação entre gente e espaço. De maneira rigorosa, Kennan
admite cinco "monstros": Estados Unidos, Rússia, China, Índia e
Brasil. Com alguma boa vontade, pode-se aceitar a União Européia,
que constitui uma unidade comercial em relação ao resto do mundo e
não tem barreiras internas, e a Indonésia, com seu formigueiro
humano espalhado em milhares de ilhas.
É óbvio que as oportunidades e os riscos, as possibilidades e as
limitações da globalização não podem ser iguais ou comparáveis para
os países-monstros, em um extremo, e para as cidades-Estados,
Cingapura, Hong Kong, no outro, sem falar dos micro-Estados que
vivem de emitir selos ou alugar o nome à Internet, quando não se
convertem em paraísos fiscais.
Para nós, a comparação que conta é com os desmesuradamente grandes,
não com todos, com os Estados Unidos e a Europa, por exemplo,
inventores e beneficiários da globalização, que já estavam
integrados internamente como sistemas de produção e comercialização
antes dela, mas com os outros, os que partilham o desafio de adaptar
seus projetos nacionais às novas condições criadas por esse
fenômeno. Dentre esses últimos, os que vêm crescendo mais
aceleradamente são China e Índia, enquanto a Indonésia se debate na
crise político-econômica desencadeada pelos problemas financeiros
asiáticos de 1997, o Brasil custa a encontrar o caminho de um
crescimento estável e sustentado a velocidade satisfatória e a
Rússia continua a fechar o pelotão, sem enxergar luz de esperança no
escuro subterrâneo em que mergulhou desde a desintegração da União
Soviética.
Esses destinos contrastantes demonstram a diversidade de respostas
possíveis a um desafio comum. Se dúvida houvesse a esse respeito,
ela seria dissipada pelo desempenho oposto do melhor e do pior aluno
da classe, a China e a Rússia, os dois exemplos mais representativos
das antigas economias socialistas de planificação centralizada
empenhadas na mesma transição para uma economia reconstruída, mas
com métodos e resultados em tudo e por tudo diferentes. A transição
chinesa a princípio foi buscar seu dinamismo econômico na
liberalização do setor rural, o impulso interno de que falava Celso
Furtado. Só depois, a dimensão externa passa a fazer sentir seu
efeito dinamizador até converter a China numa das melhores
demonstrações da capacidade de crescer mediante o aproveitamento das
oportunidades oferecidas pela globalização para exportações baseadas
no baixo custo de mão-de-obra e nos investimentos da diáspora
chinesa. Ao contrário do russo, o processo chinês nunca escapou ao
controle da liderança, nem seguiu os imprudentes conselhos de países
e organizações financeiras ocidentais em favor de uma transformação
súbita, o tratamento de choque do Big Bang. Como observou Joseph
Stiglitz, em certos aspectos, o governo chinês fez o contrário do
aconselhado pelo Consenso de Washington, o que não o impediu de
ostentar os mais altos índices de crescimento do mundo durante 20
anos.
Uma história de sucesso diferente
Não quer isso dizer que o "modelo chinês", a particular mistura de
instituições políticas e orientações econômicas seguidas por
Beijing, seja recomendável a outros. A Índia, por exemplo, vem se
expandindo há anos a taxas entre 6 e 7%, sem abandonar a democracia
parlamentar, com exportações que representam apenas 8% do PIB.
Há até um debate entre os economistas hindus sobre a possibilidade
de que seu país venha a ser o primeiro a encarnar a possibilidade do
desenvolvimento por meio da "nova economia" do conhecimento e dos
serviços, em lugar de reproduzir o esquema baseado na exportação de
manufaturas, chave do êxito da China e dos tigres asiáticos.
A vantagem comparativa hindu não está numa força de trabalho barata
e relativamente bem-educada (a população continua com altos índices
de analfabetismo e baixa educação primária), mas numa elite
altamente preparada em ciência e tecnologia e ainda com modestas
expectativas salariais. O resultado é uma clara vantagem competitiva
em atividades econômicas intensivas em conhecimento, não só software
mas produtos farmacêuticos e outros.
Viva a diferença
O caso da Índia serve para mostrar que o desafio da globalização não
elimina a possibilidade de soluções diversificadas. É preciso sempre
partir da vantagem específica. Para Cingapura, foi a localização
geoeconômica que lhe possibilitou converter-se no pólo de transporte
e comunicações entre a Ásia do Leste e do Sudeste e o resto do
mundo. Para Hong Kong, foi a condição de porta da China. Para essas
cidades-Estados, onde o comércio exterior representa mais de 130% do
PIB (devido ao peso da intermediação comercial), para pequenos
Estados, como os Países Baixos e a Bélgica, a integração plena na
economia globalizada constitui a solução, não o problema. Não é a
mesma, todavia, a situação dos países continentais, para os quais a
inserção externa tem de levar em conta fatores como a integração
interna de regiões heterogêneas. Variam muito as particularidades em
cada caso. Só não varia a importância da capacidade da liderança
política em formular e aplicar políticas públicas. No fundo, a
diferença entre fracasso e êxito está na political craftmanship, na
competência e destreza da direção, regulação e coordenação dos
governos. Em outros termos, o desafio do desenvolvimento é o de
adquirir o conhecimento de como administrar sistemas sociais cada
vez mais sofisticados e complexos, o que envolve não só a economia,
mas a eqüidade distributiva, os direitos humanos, o meio-ambiente, a
participação na cultura.
Trata-se, em última análise, de deduzir as conseqüências práticas do
que estava sugerido no livro citado de Celso Furtado: "um sistema
econômico nacional não é outra coisa senão a prevalência de
critérios políticos que permitem superar a rigidez da lógica
econômica na busca do bem-estar coletivo".
Lições do êxito
Não parecem ter razão os pessimistas radicais, negadores da
possibilidade de conciliar globalização e desenvolvimento, recusando
a evidência do crescimento da China e de outros asiáticos. No
extremo oposto, tampouco acertam os globalizadores eufóricos para os
quais mais valem 10 ou 12 êxitos relativos do que 150 casos
difíceis. Os integrantes da dúzia de histórias de sucesso - tigres
asiáticos, China, Índia, Chile, talvez México - são diferentes em
quase tudo, da importância da agricultura (essencial na Tailândia,
nula em Hong Kong), passando pelo grau de abertura (quase total
neste último, limitada na Índia e na China), até o papel do capital
estrangeiro (central em Hong Kong e Cingapura, modesto na Coréia e
em Taiwan). O que têm eles em comum? Além de um mínimo de
estabilidade política e macroeconômica (inflação baixa, déficits
orçamentários moderados ou inexistentes), ostentam três
características comuns:
• um Estado com relativa autonomia, dotado de tecnocracia com
razoável competência;
• um projeto nacional claro, que não se confunde com a idéia de que
a macroeconomia correta é condição necessária e suficiente, correndo
o resto por conta do automatismo do mercado, da integração passiva;
• sobretudo nos melhores exemplos, os da Ásia, a presença, desde o
início, de forte componente distributivo de riqueza (reformas
agrárias do pós-guerra no Japão, Coréia, Taiwan) e de renda.
Das melhores experiências emerge o padrão da inserção "virtuosa" na
economia globalizada: no ponto de partida, tentar reduzir a
desigualdade no acesso aos meios de produção (terra, crédito,
educação). Utilizar vantagens comparativas em recursos naturais
(borracha, estanho, óleo de palma na Malásia) ou mão-de-obra barata
e hábil (China, asiáticos), ou ambas, para gradualmente, por meio da
exportação de manufaturados, incorporar mais conteúdo tecnológico e
valor agregado. Investir maciçamente em educação, tecnologia,
recursos humanos, em alguns casos para chegar a economia de serviços
(Hong Kong, Cingapura) ou elevar o grau de eficiência. Em quase
todos os exemplos, buscar capturar parcela do dinamismo da demanda
dos mercados externos a fim de gerar internamente empregos capazes
de absorver com bons salários os marginalizados da economia rural.
Foi por essa via que a Malásia, a Tailândia e a China reduziram
substancialmente, de mais de 60% em níveis em torno de 10 a 15%, a
pobreza absoluta, com políticas de "ação afirmativa" ou
"discriminação positiva" para promover grupos desfavorecidos como a
população malaia em relação aos chineses, na Malásia.
Em conseqüência, a resposta às perguntas formuladas no início do
trabalho é afirmativa com qualificações. É difícil, mas possível,
colocar a integração externa a serviço do desenvolvimento e da
integração interna desde que se preserve a autonomia de um projeto
nacional, dirigido de dentro e traduzido em processo gradual de
inserção, mediante políticas ativas de competitividade também em
nível microeconômico das empresas. Os exemplos concretos estão aí
diante de nós.
Conclusões realistas sobre o Brasil
Não parece exagero postular que o país tem muitas condições para
sair-se bem do desafio. A condição continental, a envergadura do
mercado doméstico, o equilíbrio entre mercados externos comparáveis
(EUA, Europa, América Latina, Ásia), a diversidade de recursos
naturais insuficientemente explorados, conferem ao Brasil espaço de
manobra não-disponível para a maioria das outras nações. Exceto em
relação às graves disparidades sociais e regionais, ele sofre
relativamente menos das mazelas que acompanham de hábito a
personalidade dos monstros: pressão populacional como na China e na
Índia, extraordinária heterogeneidade e às vezes hostilidade entre
culturas, etnias, línguas e religiões, como nos dois gigantes
asiáticos, na Indonésia e na Rússia. Devido à ausência de tradição
de antagonismos com os vizinhos, é dos únicos países continentais a
poder jogar a carta da integração regional. É este aspecto que se
pode revelar decisivo pois acordos regionais, como o Mercosul ou sua
possível ampliação com vistas a cobrir toda a América do Sul,
oferecem um espaço protegido no interior do qual é mais fácil
adquirir as condições de competitividade indispensáveis para
concorrer num mercado mais acirrado: chegar ao global pelo regional.
Uma das condições para que tudo isso se realize é o Brasil superar a
situação de retardatário em matéria de competitividade exportadora,
característica que partilha com duas outras grandes nações em
desenvolvimento, a Índia e a África do Sul. Em nosso caso, é em
grande parte um problema de oferta: a pauta exportadora pouco mudou
em 20 anos, estagnou em bens intermediários de pouco valor agregado,
demanda pouco dinâmica e preços quase sempre declinantes.
Contrariamente ao México e à China, tivemos pouco investimento,
estrangeiro ou nacional, destinado especificamente a ampliar a
capacidade exportadora e melhorar seu conteúdo tecnológico. A
solução terá de passar, portanto, por uma política de investimentos
e de tecnologia direcionados à conquista de mercados externos. Com a
estabilidade econômica e o ajuste fiscal em vias de consolidação,
desatado o nó da rigidez cambial e a tendência à redução gradual dos
juros internos, estariam aparentemente criados alguns dos requisitos
mínimos para a adoção de tal política. Ela depende adicionalmente de
outros fatores insubstituíveis: o êxito da atual revisão
modernizadora da política de governo em ciência e tecnologia, de
investimento sistemático e maciço em recursos humanos e, acima de
tudo, um conjunto de políticas sociais redistributivas e de geração
de emprego, de eliminação da pobreza absoluta e redução
significativa da desigualdade de riqueza e renda. Tais políticas não
podem esperar pelo crescimento do bolo mas, ao contrário, devem
constituir fatores integrais do dinamismo, mediante os ganhos
decorrentes da expansão e integração do mercado doméstico. É esse o
caminho da "integração virtuosa", a única capaz de inserir-nos na
economia global e, ao mesmo tempo, ajudar-nos a integrar como
produtores e consumidores de um mercado unificado os milhões de
excluídos e marginalizados deixados por mais de quatro séculos de
"integração perversa", condição para que eles se tornem cidadãos com
plena participação. Só isso tornará inteiramente anacrônica a frase
de Nabuco, de que o Brasil era país sem povo, pois um povo não podia
ser formado de escravos. E apenas assim fecharemos o círculo vicioso
da história de nossa inserção no mundo, superando em definitivo os
últimos resquícios do sentido que teve a colonização entre nós.
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