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Prefácio: Gasto público: o problema não é só a quantidade
mas a qualidade
Livro:
Gasto Público Eficiente
Publicado pelo Instituto Fernand Braudel de
Economia Mundial e Tob Books
Organização: Marcos Mendes
Em setembro de 2006 - Em Português
Gasto público: o problema não é só a
quantidade mas a qualidade
Rubens Ricupero
As perguntas, costuma-se dizer em filosofia, são mais importantes
que as respostas e não necessariamente porque não temos a mais
remota idéia de quais sejam as respostas, como seria tentado a
comentar um cínico. Da mesma maneira, o problema, ou melhor, o tipo
de problema que recebe atenção prioritária em cada etapa histórica
diz mais sobre o estágio de amadurecimento a que chegou um país do
que certas soluções parciais e incompletas.
Doze ou quinze anos atrás, na passagem da década dos 1980 para a dos
1990 e nos anos seguintes, o problema central para o Brasil era
saber se seríamos capazer de pôr fim à hiperinflação quase crônica
ou se ela acabaria nos destruindo. Havia um sentimento disseminado e
nem sempre confessado que nos fazia suspeitar de que os brasileiros
talvez fôssemos inerentemente, geneticamente, incapazes de viver sem
inflação elevada, droga a que nos viciáramos e consumíamos em
quantidades cada vez mais altas até que alguma “overdosis” se
revelasse fatal.
Em fins do século XX, ter a hiperinflação como questão crucial não
era propriamente sinal de que nos estávamos aproximando do nível de
adiantamento das sociedades ocidentais industrializadas, as quais,
fora os episódios consequentes às duas guerras mundiais, já tinham,
há muito, superado esse gênero de desafio. Aliás, o fenômeno
tornara-se de tal modo raro até no mundo em desenvolvimento que,
naquelas alturas, dava a impressão de que passara a ser uma espécie
de doença endêmica latino-americana.
Era essa, no entanto, a situação que vivíamos no Brasil em fins de
março, inícios de abril de 1994, no instante em que sucedi Fernando
Henrique Cardoso no Ministério da Fazenda e a aceleração e o
alinhamento de preços deliberadamente promovidas pela URV ameaçavam
fazer a inflação chegar a 55% ao mês, quase 2% ao dia. O debate
principal concentrou-se naquela hora, dentro e fora da equipe
econômica, em saber se as condições vigentes permitiam ou não a
introdução de uma nova moeda e em que prazo.
Já então poucos acreditavam entre nós que o caráter parcialmente
inercial da inflação brasileira possibilitasse a repetição de
terapêutica similar à do Plano Cruzado, com atenção quase exclusiva
ao empenho em romper a força da inércia decorrente da indexação
generalizada da economia. Havia consciência crescente de que o
déficit orçamentário e os gastos públicos que o alimentavam
constituiam focos infecciosos proeminentes e que não seria possível
dominar a inflação crônica de maneira definitiva sem encaminhar
soluções para esses problemas.
Era justamente em torno de tal questão que se manifestavam as
divergências mais agudas acerca do futuro desdobramento do Plano
Real. Alinhavam-se, em um dos extremos, os que sustentavam que o
lançamento da moeda nova somente poderia ser contemplado depois que
as indispensáveis reformas estruturais eliminassem o déficit público
que nos afligia. O ajuste fiscal que, a duras penas, se tentava
realizar em 1994 era de pobre qualidade, um equilíbrio primário
duvidoso, dependente de fórmulas e acrobacias orçamentárias que
inspiravam escassa confiança. Melhor seria esperar as eleições
presidenciais e completar depois um elenco mínimo de reformas
capazes de fornecer base sólida de sustentação à moeda em preparo.
Mesmo que isso demorasse um ano ou mais, não haveria como queimar
essa indispensável etapa.
No outro extremo, situavam-se os que pensavam como eu.
Reconhecíamos, é claro, que a qualidade do ajuste não era grande
coisa e que, em teoria, segundo os compêndios de política econômica,
não estavam errados os que assinalavam a carência de condições
ideais para introduzir o Real. Parecia-nos, contudo, que, do ponto
de vista político e social, a situação era exatamente a oposta da
percebida pelo grupo mais ortodoxo. Pensávamos que o imediato êxito
da estabilização inicial a ser trazida pelo lançamento da moeda é
que faria nascer o apoio popular, criando as condições políticas a
fim de efetivar as reformas estruturais para dar solidez à
estabilidade, e não o contrário. Não vislumbrávamos como eleições
levadas a cabo debaixo do clima de exacerbação dos conflitos
distributivos provocados pela hiperinflação produziria o milagre de
governo com apoio para realizar reformas dolorosas.
O dilema era típico de situações nas quais as limitações
incontornáveis da vida social e política balizam a distância que
separa o ideal teórico do que é possível concretizar na prática. Por
sorte, os defensores da primeira abordagem não puderam impedir que
seguíssemos avante. Estou convencido de que, se tivéssemos tido, na
época, um acordo “stand by” com o Fundo Monetário Internacional, os
técnicos e dirigentes do Fundo teriam tentado impedir-nos de
continuar. Mesmo após o lançamento do Real, o Subsecretário do
Tesouro norte-americano, Lawrence Summers, em visita a Brasília, não
me escondeu o ceticismo com que via o futuro do Plano.
Diante disso, a maioria esmagadora da equipe econômica optou pela
introdução do Real, uma vez cumprido o prazo mínimo de alguns meses
para consolidar fundamentos razoáveis para tanto. A história deu-nos
razão: a estabilidade será talvez relativa – como é, em grau maior
ou menor, em qualquer país – mas está aí, já dura há quase 12 anos.
Realizou quase a revolução cultural de transformar mentalidade
inflacionária de perto de 40 anos, que lograra até apagar a memória
de moeda estável.
Desfruta hoje praticamente da unanimidade da aprovação da opinião
pública e é em razão dessa transformação efetuada nas convicções e
nos valores da sociedade que se conseguiu afinal converter o PT e
boa parte da esquerda, de início refratários e hostis à mudança. Não
foi tanto o PT que mudou, como se diz. O que mudou primeiro foi a
sociedade brasileira, que castigou com revezes eleitorais sucessivos
o retardamento do PT em acompanhar a evolução. Seja por necessidade
ou por virtude, a verdade é que existe agora consenso entre as
forças políticas em favor da manutenção da estabilidade penosamente
conquistada.
Não é aqui o lugar para examinar porque não se aproveitou bastante o
apoio popular à estabilidade, expresso nas duas eleições de Fernando
Henrique Cardoso e na plebiscitária escolha de Lula, para avançar
muito mais do que se fez nas reformas que deveriam dar sustentação
permanente à estabilidade. Alguma coisa se logrou mas o erro na
escolha das prioridades das reformas, a opção de gastar quase toda a
munição na batalha da mudança constitucional em favor da reeleição,
o medo de enfrentar o caroço duro das resistências corporativas,
regionais, setoriais, acabaram por desperdiçar boa parte do capital
adquirido com a estabilidade.
A luta continua, portanto. Quem sabe teria sido inviável de qualquer
forma acelerar o rítmo de transformações que requerem amadurecimento
e dependem de conscientização. A convicção de que a estabilidade
constitui um valor comum da sociedade, válido também e sobretudo
para os mais pobres e vulneráveis, que não deve de maneira alguma
ser confundida com bandeira da direita, só se tornou hegemônica
depois do sucesso inicial do Real. Ela deve igualmente tal resultado
ao esforço maciço de esclarecimento da população por meio de
campanha que explicou, em linguagem límpida e sem desnecessários
tecnicismos, os benefícios que todos colheriam de moeda estável. Não
me consta que o governo anterior ou o atual haja empreendido esforço
similar para o que teria de vir em seguida.
É pena que não se tenha sequer esboçado até agora um programa
educacional para explicar à população com palavras simples e diretas
o que está em jogo para cada cidadão sempre que o governo gasta
muito ou gasta mal. Não se trata de repetir o lastimável espetáculo
dado pela obscena propaganda política a que se entregam todos os
partidos e níveis de governo, sem exceção, favorecidos pela
criminosa omissão legislativa do Congresso em deixar letra morta a
proibição constitucional de uso de dinheiro público para fins de
propaganda política. O objetivo não seria vender políticas públicas
como se venderiam sabonetes. O que se tem de fazer é induzir as
pessoas à reflexão sobre os problemas subjacentes à nossa
persistente incapacidade de imprimir racionalidade e, sobretudo,
equidade, à elaboração e execução do orçamento.
A reflexão deveria preceder a escolha democrática nas eleições. Mas,
para escolher, é preciso saber quais são as opções, dispor de
informações acerca das consequências de determinadas escolhas,
receber dados a fim de avaliar os custos e os benefícios das
diversas alternativas. Era isso que queria dizer Norbert Wiener, o
fundador da cibernética, quando afirmava que “ser informado é ser
livre.” Em outras palavras, ser livre é poder escolher. Como
escolher, no entanto, se não sabemos o que podemos escolher e se
desconhecemos os prováveis resultados de nossas escolhas?
Este livro, organizado por Marcos Mendes, é um passo fundamental
nessa direção. O autor é um desses estudiosos que vêm, há longo
tempo, cumprindo o mais ingrato dos papeis, que é o de se colocar
adiante da curva, à frente da média das percepções, a fim de
advertir a maioria desinformada sobre os perigos e obstáculos que a
esperam, assim como a orientá-la sobre a melhor forma de superá-los.
No exercício de seus deveres funcionais em Brasília e na qualidade
de pesquisador associado ao Instituto Fernand Braudel de Economia
Mundial, em São Paulo, tem realizado estudos e trabalhos que
contribuiram enormemente para fazer avançar a análise e compreensão
dos problemas estruturais que se encontram na raiz dos
desequilíbrios macroeconômicos brasileiros.
Marcos Mendes reuniu muitos dos melhores conhecedores de cada um dos
multiformes aspectos desses problemas, evitando repetir a
concentração excessiva em temas como o da Previdência Social,
sobejamente tratados em outras publicações. Sua seleção de desafios
é abrangente e relevante; em alguns casos menos estudados, os
ensaios do livro ajudam a preencher lacunas em nosso conhecimento.
Uma das superioridades da obra é que ela não se limita a fazer o
inventário dos problemas mas, em cada final de capítulo, busca
apresentar uma série de propostas concretas e práticas a respeito de
como encaminhar soluções para tais questões.
É livro indispensável para preparar a mudança efetiva de patamar da
problemática brasileira. Ser problemático por excelência, o homem só
resolve um problema para descobrir que ele mascarava outro sob a
superfície. Foi assim com a solução do desafio da hiperinflação, que
desvendou tudo o que as distorções inflacionárias se esmeravam em
acobertar e camuflar. Não é verdade, porém, que os problemas novos
sejam iguais aos antigos. Nem sempre mas com frequência, a solução
de um problema faz com que se mude não só de essência – passando de
uma questão para outra diferente - mas de gênero e qualidade.
Em termos de gravidade e premência, a hiperinflação era, sem dúvida,
um problema de pior qualidade do que o discutido na presente obra.
Isso não significa, todavia, que ele seja menos complexo, ao
contrário. Um dos seguros indicadores do desenvolvimento é o aumento
em complexidade dos problemas a enfrentar, tais como estes que o
Brasil agora partilha com algumas das mais avançadas sociedades
pós-industriais, o que é suficiente para demonstrar-lhes a
dificuldade.
Essa dificuldade não provem apenas do conhecimento deficiente que
temos da natureza desses problemas ou de suas possíveis soluções. No
limiar da leitura desta obra, é importante advertir o leitor contra
o perigo socrático de acreditar que haveremos de superar o
obstáculo, desde que saibamos formular as perguntas adequadas e para
elas encontrar as melhores respostas. Infelizmente, não é tão
simples, posto que, em muitas situações, o que explica a
persistência de práticas danosas não é a ignorância das soluções mas
os interesses, de natureza corporativa, regionalista, de classe, dos
“insiders” contra os que desejam entrar e assim por diante.
Por esse motivo, o estudo racional é condição necessária mas não
suficiente para resolver de modo satisfatório a questão da
quantidade e da qualidade dos gastos públicos. A razão e a equidade
são indispensáveis mas elas terão de mobilizar a vontade política
para enfrentar e vencer os interesses, elas deverão iluminar e
orientar o que os anglo-saxões chamam de “political craftmanship”, a
perícia, destreza, sabedoria política para edificar o consenso em
torno de soluções penosas e difíceis.
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